Planejamento Urbano na Inglaterra

Texto de: PAULINE NIESSERON, 02/05/17

 

1. INTRODUÇÃO

O planejamento urbano tem o papel chave no desempenho social, econômico e ambiental das cidades, sendo uma das ferramentas principais através da qual o uso da terra e a produção espacial da cidade estão determinados. Ele procura garantir uma combinação de usos equilibrado, onde a terra esteja disponível para bens públicos (escolas, hospitais, etc.) e atenda as necessidades de gerações futuras.

Em muitos países da Europa do Norte, o planejamento urbano é uma formação separada da arquitetura. Na Inglaterra, as profissões de Urban Planner (RTPI) ou de Surveyor (RICS) tem as suas próprias formações e certificações. A Inglaterra é conhecida por ter um planning system forte, muito intervencionista e controlador.  Esse artigo é uma introdução ao sistema de planejamento inglês. Nas próximas seções, será explicado o que está por trás do sistema e como ele funciona de modo geral.

 

2. HISTÓRIA DO PLANEJAMENTO URBANO DO SÉCULO 20

O planejamento urbano moderno começou em 1947 com 0 Town and Country Planning Act. Foi nessa legislação que o governo Inglês nacionalizou o direito de desenvolver a terra: criou uma separação entre a propriedade e o direito de usar a terra. A partir daí, para construir algo num terreno privado, o dono da terra tinha que apresentar uma proposta e receber uma autorização do estado. Naquela época, o governo introduziu uma taxa de desenvolvimento (development charge) para captar uma parte da valorização da terra que resultaria da construção do terreno (chamado planning gain). O direito de desenvolver é um princípio fundador do planejamento urbano moderno na Inglaterra que se mantem até hoje.

A outra grande área de intervenção do estado naquela época foi a construção de moradias. A cidade de Londres especialmente, conheceu depois da guerra, muitos problemas ligados à habitação (Fig. 1):  pouca oferta, qualidade baixa, e muitas pessoas morando em cortiços. Como o mercado privado construía pouquíssimas habitações, o Estado (através das prefeituras) foi até os anos 80, o principal construtor de moradias (sociais) em cidades. Outra solução adotada foi a construção de muitas cidades novas (New Towns) ao redor de Londres, seguindo os princípios de Garden City de Ebenezer Howard. (Fig. 2)

imagem1Fig. 1 – Londres destruída após bombardeio. Fonte: tranzit63.com

gardencities2Fig. 2 – Cidade Jardim de Ebenezer Howard. Fonte: weburbanist.com

Essa legislação também introduziu o conceito de planos locais (chamados de Local Plans) produzidas pelas prefeituras. Eles são documentos que pretendem apresentar uma visão espacial de longo prazo do território e objetivos estratégicos para futuros desenvolvimentos.

 

3. (PLAN LED) LAND USE PLANNING:

Diferente dos Estados Unidos e do Brasil, na Inglaterra não se usa o zoneamento ou masterplans como ferramentas para determinar o uso da terra. Cada terreno tem um uso que deve ser mantido no tempo. Existem 5 grandes categorias de usos (chamados de use classes): comercial, residencial, varejo, lazer e sui generis (outros usos). Para mudar de uso, o proprietário da terra tem que pedir uma autorização. Esse tipo de planejamento urbano é referido como um sistema de caso-por-caso.

As vantagens desse case-by-case system é uma certa flexibilidade no planejamento de bairros (zoning é um planejamento mais definitivo); ele segue uma estratégia maior (desenvolvidos nos planos); e ele incorpora mais facilmente as vontades individual e coletiva, no sentido que a comunidade pode opinar em todas as decisões urbanísticas; e finalmente uma negociação é possível entre as partes interessadas.

As principais dificuldades deste modelo são: a incerteza para as construtoras, o aumento no tempo para o recebimento de uma autorização de desenvolvimento – principalmente por causa das negociações -, a abertura de mais espaço para conflitos e inconsistências, acarretando num custo de desenvolvimento maior para a cidade.

Em 2015, a regra de manter o uso no tempo se flexibilizou para um caso específico: em algumas áreas, terrenos de uso comercial (B1) podem ser transformados em moradias (C1), sem o pedido de autorização e podem passar pelo processo habitual. Isso se chama Permitted Development Rights. Um dos objetivos é construir mais moradias com maior rapidez.

 

4. DOIS NÍVEIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Diferente de muitos outros países, a Inglaterra só tem dois níveis de políticas públicas urbanas: o nacional e o local. Londres é uma exceção, já que existe uma autoridade que coordena as 32 subprefeituras de Londres (Boroughs). A Greater London Authority (GLA) foi (re) criada em 2000 e teve como primeiro Prefeito Ken Livingstone, seguido por Boris Johnson e agora Sadiq Kahn. Outras cidades-regiões estão no processo de criar uma autoridade similar, notavelmente Manchester.

National Planning Policy framework: As políticas públicas de planejamento urbano estão feitas no nível nacional e todas as políticas públicas seguinte devem se conformar com ele. O departamento que desenvolve o NPPF é o Department for Communities and Local Government.

Local level: cada prefeitura desenvolve a suas próprias estratégias e políticas públicas (chamado Local Plan ou Core strategy) que apresenta as expectativas e restrições para o seu território (Fig 3).

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Fig. 3 – Haringey’s Local Plan. Fonte: www.cartogold.co.uk

No caso de Londres, as subprefeituras têm que desenvolver planos alinhados com o London Plan, que inclui diretrizes gerais para o desenvolvimento de Londres (como por exemplo “qual é nível de moradias sociais esperando em futuras construções”). Cada Prefeito desenvolve seu próprio London Plan (Fig 4).

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Fig. 4 – Escalas de Planejamento na Inglaterra. Fonte: TCPA

 

5. PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL

A ideia de engajar o público nas decisões urbanas é presente desde muito cedo no Inglaterra. Durante as décadas o processo mudou pouco. O público é consultado quando as prefeituras desenvolvem as políticas públicas: existe um período de consulta de 8 semanas durante qual o público, instituições, etc. podem opinar sobre o documento. Além disso, para cada planning application o público tem o direito de comentar, criticar ou opor-se ao desenvolvimento através de uma comunicação enviada à prefeitura. A cidade está cheia de Planning notice (Fig 5) que informa que o espaço está sujeito a uma mudança. Casos famosos de resistências a projetos incluem a destruição e o desenvolvimento de um complexo de moradias sociais e um caso similar a Higienópolis, de resistência a implementação de uma nova estação de transporte público num bairro nobre.

planning noticeFig. 5 – Exemplo de Planning Notice. Fonte: Foto de acervo da autora

O ano de 2011 foi um ano chave com o Localism Act que implementou a ideia de neighbourhood planning (planejamento de bairros): os bairros podem agora influenciar de maneira direta e estratégica o desenvolvimento do seu bairro através da criação e adoção de um plano local.

 

5. CERNE DO SISTEMA: PLANNING APPLICATION E PLANNING OBLIGATIONS

A chave do sistema de planejamento inglês é o processo (planning application) para conseguir a autorização de prosseguir com o projeto (planning consent). Para projetos urbanos, diversos documentos são necessários: de um Design Statement, que é o projeto arquitetônico, até o Transport Assessment, que detalha qual vai ser o impacto do desenvolvimento nas infraestruturas existentes.

A construtora geralmente aponta uma empresa especializada em Planning e Development que será responsável por entregar uma aplicação completa. Essa empresa coordenará os grupos de consultores para montar uma proposta impecável e ajudará o cliente a conversar e negociar com a autoridade local com o objetivo de obter o aval dos mesmos.

Uma ideia fundamental do sistema de planejamento inglês é que alguns projetos urbanos e construções futuras vão ter um impacto negativo para a sociedade. Planning obligations são contribuições financeiras e não financeiras que devem ajudar a mitigar os impactos inaceitáveis do futuro projeto. Existem três tipos de contribuição, a seção 106 sendo a mais importante.

Uma parte chave do processo para obter a autorização que autoriza o prosseguimento do projeto é a Section 106 – o acordo assinado entre a construtora e o a prefeitura, e que é o resultado da negociação. Esse documento contém todos os requisitos que a empresa deve seguir para o projeto ser aceito pela sociedade. Inclui coisas como quantidade de moradias sociais, construção de espaços públicos (ou semi-publicos), construção ou financiamento de melhorias das vias/infraestruturas ao redor do terreno, participação financeira, projetos de transporte e etc. Para o poder público, esse acordo é necessário para que o projeto seja viável/possível e de maneira geral, positivo para a sociedade. Muitas construtoras criticam o peso desse acordo e o risco associado à parte da negociação.

 

6. CONCLUSÃO

Como vimos, o sistema de planejamento inglês tem um componente intervencionista estatal forte. Ele parte do princípio que o desenvolvimento urbano gera um custo para a sociedade, que deve ser compensada antes do prosseguimento do projeto. Em outros termos, ele parte do princípio que o mercado em si gera ineficiências e que isso deve ser corrigido através de regulações diversas.

É bom mencionar que essa ideia de um mercado ineficiente que necessita de correção, é a base de muitos debates, discussões e críticas, especialmente por parte de economistas. Muitos dos economistas têm uma visão oposta e argumentam que na verdade é o sistema que é responsável por muitos problemas na cidade de Londres (como a falta crônica de moradias em Londres) porque ele distorce o mercado. Nesse sentido, o argumento é que o sistema de planejamento urbano deveria funcionar em complementaridade ao mercado, ou seja, apoiando o mercado e não o regulando (Fig 6).

imagem5Fig. 6 – Custo da mudança de casa para os inquilinos. Efeitos da distorção do mercado londrino. Fonte: Government Valuation Office Agency

Resumindo, a popularidade de Londres se deve em parte ao fato que existe uma legislação que tenta regular o território. Apesar desta qualidade, também se criam injustiças, especialmente no campo de moradia: o sistema protege áreas no centro da cidade que são pouco densas e aonde moram grupos privilegiados, enquanto mais e mais gente têm que viajar longas distâncias por não ter acesso às áreas centrais da cidade.

 

7. REFERÊNCIAS

Livro de referência para o planejamento inglês: Hall, Peter. 1996. Cities of tomorrow: an intellectual history of urban planning and design in the twentieth century. Oxford, UK: Blackwell Publishers.

Primeiro plano para Londres (1943): https://www.theguardian.com/uk-news/davehillblog/2014/mar/22/london-county-plan-abercrombie-forshaw

Exemplo de Core Strategy, Hammersmith&Fulham: https://www.lbhf.gov.uk/planning/planning-policy/local-development-framework/core-strategy
Exemplo de Consultation Portal:
http://lbhf.limehouse.co.uk/portal/

Exemplo de Planning portal (aqui pode se achar todos os pedidos de mudanças de terrenos – passados e os que estão sendo decididos agora, com essa ferramenta é possível achar todo o histórico de um terreno): https://www.lbhf.gov.uk/pages/public-access-disclaimer