Planejamento das áreas de proteção de mananciais na RMSP: conflitos e perspectivas

Texto de: BRUNO PORTES E HUGO KAMIYA, 18/05/16

 

RESUMO

Através da análise da expansão urbana sobre as áreas rurais e de proteção ambiental e a caracterização do planejamento fragmentado na Região Metropolitana de São Paulo, o artigo visa compreender, sob a ótica de diferentes conflitos que se sobrepõem, a questão ambiental nas áreas de mananciais.

 

Palavras-chave: expansão urbana; proteção ambiental; políticas públicas

 

1. INTRODUÇÃO

A questão ambiental, nas últimas décadas, tem sido gradativamente absorvida nas discussões e diretrizes do planejamento urbano e rural dos municípios brasileiros. Contemplada por diversas leis, a grande dificuldade se dá na sua implementação, em especial na maior região metropolitana da América do Sul: a Grande São Paulo.

A complexa estrutura físico-territorial é sobreposta de conflitos: sociais, entre as diferentes agendas municipais; secção político-administrativa intermunicipal, entre outros fatores. Partiremos pela análise das divisas – o perímetro urbano e os limites municipais – ao longo do desenvolvimento da região metropolitana, e como, através do afrouxamento do perímetro sobre as áreas rurais e de proteção ambiental, e a conurbação sem planos conjuntos, culminou-se no atual contexto socioambiental.        

O perímetro é estabelecido pelo município, demarcando as áreas rurais e urbanas; essa representação dicotômica cabe apenas à divisão físico-territorial entre o campo e a cidade, pois o rural é parte das relações econômicas e do processo da produção urbana (LEFEBVRE, 1975; apud SOBARZO, 2010). A fragmentação dos planos – rural e urbano – conflui ao conflito pelo espaço, entre o campo e a cidade, que representados por forças políticas distintas e desiguais, tem como resultado o avanço do perímetro da cidade sobre o campo e/ou as áreas de proteção ambiental.

“Atualmente a relação campo-cidade se transforma, aspecto importante de uma mutação geral. Nos países industriais, a velha exploração do campo circundante pela cidade, centro de acumulação do capital, cede lugar a formas mais sutis de dominação e de exploração, tornando-se a cidade um centro de decisão e aparentemente de associação. Seja o que for, a cidade em expansão ataca o campo, corrói-o, dissolve-o.” (LEFEBVRE, 1991b, p.68; apud SOBARZO, 2010)

A coalização das forças urbanas sobre o rural e as áreas de proteção ambiental, implicaram em constantes alterações legais e do perímetro urbano. Denominado perímetro urbano flexível (SANTORO, 2014), a cidade avança o campo de acordo com as suas demandas e interesses: a industrialização; o crescimento populacional – especialmente as moradias irregulares nas bordas periféricas, e mais recentemente a ocupação de condomínios fechados pela elite; e, indubitavelmente, a especulação imobiliária.   

A conurbação, ao longo do espraiamento urbano, tornou ainda mais evidente o caráter imaginário das linhas delimitantes intermunicipais. Os limites, por conta da divisão administrativa, promoveram políticas descontinuas, ineficazes às questões metropolitanas, em especial à pauta ambiental.

À inoperância do planejamento nas áreas de proteção ambiental, analisaremos os conflitos de agendas dentro do município – habitacional, infraestrutural, ambiental -, a partir das ocupações de moradias irregulares nas áreas de proteção dos mananciais, na zona sul de São Paulo.

 

2. ASPECTOS RELACIONADOS À EXPANSÃO URBANA DE SÃO PAULO

A expansão da mancha urbana da metrópole paulistana em seus diversos contextos de crescimento, traz à tona algumas leituras deste processo, como por meio da expansão física horizontal explosiva associada ao crescimento populacional. Esse crescimento, experienciado por um grande número de cidades brasileiras até a década de 1980, resultante da migração rural-urbana e impulsionada pelo Estado para construção de um exército populacional para a indústria fordista (SANTORO, COBRA & BONDUKI, 2010), deu-se num processo de industrialização com baixos salários que correspondeu à urbanização precária na qual os próprios moradores (trabalhadores de baixa renda) construíam as habitações durante seus horários de folga, ao longo de muitos anos, ignorando toda e qualquer legislação urbanística, em áreas ocupadas informalmente (MARICATO, 2015).

Outra leitura pertinente aborda o crescimento horizontal da cidade em função de interesses imobiliários e fundiários no contexto das mudanças demográficas ocorridas nos anos 80, quando o Brasil vivenciou processos de reversão da concentração nas grandes cidades, os quais não corresponderam a uma redução do espraiamento urbano. Associados às alterações no processo produtivo industrial e ao surgimento de novas formas condominiais de urbanização, continuaram estimulando a ampliação da mancha urbana, de forma mais diversificada, envolvendo diversos usos e para públicos de diferentes faixas de renda (SANTORO, 2011).

Com causas complexas e diferenciadas, os processos atuais de expansão horizontal da mancha urbana continuam intensos, avançando sobre a área rural do município, convertendo-a em área urbana, promovendo uma significativa valorização, geralmente apropriada pelo proprietário, em processos que nem sempre, ou quase nunca, garantem a produção do solo urbano infraestruturado acessível às diversas classes sociais. (SANTORO, COBRA & BONDUKI, 2010). Isso significa, para as prefeituras, a necessidade de extensão dos serviços urbanos e a construção e manutenção de novos equipamentos numa área cada vez maior, o que nem sempre ocorre na mesma velocidade. Além disso, muitas vezes, a abertura de novos parcelamentos periféricos ocorre simultaneamente às dinâmicas de esvaziamento populacional de áreas centrais, onde o Estado já investiu, implantando infraestrutura e equipamentos sociais, que continuam requerendo manutenção (SANTORO, COBRA & BONDUKI, 2010).

Imagem1

Evolução da mancha urbana no município de São Paulo, 1881-2002 – Fonte: Infocidade

 

No que diz respeito às normas de ocupação do solo, a periodização histórica elaborada por Santoro (2014) mostra que apesar das leis de controle e planejamento das áreas de expansão urbana existirem, estas regras foram sendo negociadas, flexibilizadas e se tornaram normas “híbridas”. Segundo a autora, pode-se dizer que há um controle do crescimento urbano, uma vez que há um limite definido, contudo, também há a flexibilização da possibilidade de urbanizar, em normas que variam desde o reconhecimento da urbanização logo após ela acontecer, até modificações caso a caso (tanto para construção de habitação de interesse social, quanto para loteamentos fechados ou outras tipologias) sem exigir que sejam previamente elaborados diagnósticos mostrando para onde se quer crescer, com objetivos, diretrizes, ações estratégias (que se planeje a expansão). Esse mecanismo de expansão “gleba a gleba”, movido pelos diversos fatores que a dirigem, tem resultado numa urbanização incompleta e fragmentada sobre as áreas de proteção ambiental da região metropolitana, sobretudo nas áreas de proteção de mananciais, causando severos impactos sobre o meio ambiente e os próprios habitantes da cidade.

 

3. IMPACTOS NAS ÁREAS DE PROTEÇÃO DE MANANCIAIS        

A área de proteção de mananciais na porção sul do município de São Paulo está inserida na Reserva da Biosfera e Cinturão Verde, que abrange um grande número de áreas protegidas pela legislação Federal, Estadual e Municipal, em diferentes categorias de proteção ao patrimônio ambiental, cultural, histórico, artístico paisagístico e as terras indígenas. Em São Paulo, a área protegida corresponde a cerca de um terço do território municipal, compreendendo as bacias hidrográficas do Guarapiranga, Billings e Capivari-Monos (MELLO-THÉRY, 2009; BELLENZANI, 2002).

Em meio ao mosaico de usos que compõem o território de proteção de mananciais, a ocupação irregular e fragmentada é crescente, sendo atualmente nestas áreas, juntamente da área de proteção ambiental do Parque Estadual da Cantareira, ao norte e no extremo leste do município, os bairros com as maiores taxas de crescimento demográfico, ao mesmo tempo em que as regiões centrais apresentam decrescimento nulo ou negativo.

Imagem2Crescimento demográfico no município de São Paulo,1991-2000 – Fonte: Infocidade

 

        Ao passo que a cidade se expandia e normativas de controle da ocupação do território eram criadas, também o foram as normas que restringiam a ocupação em áreas de proteção ambientais, como a Legislação Estadual de Proteção aos Mananciais ( Leis Estaduais 898/75 e 1172/76 ). Proposta em meados da década de 1970 e revista em 1997, esta legislação divide o território em áreas “non aedificandi”, correspondentes às áreas de preservação permanente do Código Florestal, e em áreas onde os assentamentos humanos são permitidos, sob determinadas condições referentes às taxas de ocupação, ao coeficiente de aproveitamento do solo e às taxas de impermeabilização dos lotes, que variam de acordo com a proximidade do manancial protegido (quanto mais próximo, mais restrições) e às áreas urbanas (quanto mais longe, mais restrições) (BELLENZANI, 2002).

        O levantamento da evolução do uso e ocupação do solo na área proposta para a APA Municipal do Capivari-monos no período de 1980-1994 realizado por Bellenzani (2002) mostra uma significativa redução da área de mata nativa (não tão expressiva em termos percentuais, mas em área desmatada) e da área agrícola (atividade compatível com a área de proteção de mananciais, desde que realizada com a progressiva adoção de tecnologias brandas); acompanhados pelo aumento das áreas de chácaras e o notável crescimento da área ocupada por loteamentos. Em relação ao desmatamento, a autora constatou que dos cerca de 1450 hectares desmatados no período estudado, 42 % deram origem a chácaras, 28 % a campos antrópicos, 14 % a loteamentos, 4 % a agricultura e 12 % a outros usos.

Diante deste quadro, a Prefeitura do Município de São Paulo criou por Lei Municipal, em 2001, a Área de Proteção Ambiental Municipal do Capivari-Monos, no extremo Sul do Município. Com o conjunto de instrumentos que compõem a APA (Conselho Gestor, Zoneamento Ambiental e Plano de Gestão), esta iniciativa se vale do incentivo aos usos econômicos compatíveis com a preservação ambiental, partindo do entendimento que somente a legislação, por mais rígida que seja, não é suficiente na proteção dessas reservas ambientais. Fundamentalmente um instrumento de gestão, a APA busca a viabilidade social, econômica e política da conservação por meio de pactos multissetoriais que co-responsabilizam o município e a sociedade civil na gestão ambiental da área (BELLENZANI, 2002).

 

4. CONCLUSÃO

Face às dinâmicas apresentadas, elencamos três diretrizes fundamentais à viabilização das áreas de proteção: coalizão das forças e planos, fortalecimento das atividades rurais e fiscalização metropolitana.

Tendo a proposta da APA Municipal do Capivari-Monos uma possibilidade a ser explorada, verificou-se a necessidade de novos métodos de abordagem, viabilização e integração dos planos ambientais, e da criação de mecanismos pró-ativos: “(…) a conscientização e educação ambiental; o incentivo a usos econômicos compatíveis, a fiscalização e mecanismos capazes de assegurar o permanente diálogo entre as forças sociais e políticas envolvidas.” (BELLENZANI, 2002).

O Estatuto da Metrópole, lei nº 13.089, promulgada em 12 de janeiro de 2015, determina que toda região metropolitana deverá elaborar, até o prazo de 2018, um Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI), e após a sua aprovação, os municípios integrantes da região metropolitana deverão adequar seus Planos Diretores de acordo com o PDUI. Na Região Metropolitana de São Paulo, a elaboração do PDUI-RMSP encontra-se na etapa de Audiência Municipais Mobilizadoras.    

A descontinuidade das políticas públicas nas regiões metropolitanas, em razão das divisões administrativas intermunicipais, poderá, através dessa nova ferramenta, ser solucionada; mas para isso, será necessário desenvolver um plano metropolitano capaz de, além de dar autonomia às idiossincrasias de cada município, apresentar orientações concretas, bem estruturadas e contextualizada com todas as condicionantes físico-territorial e socioeconômica da RMSP.

Deve-se atentar, adjunto à conservação da área natural, o uso adequado da terra no seu entorno, pois certas atividades, mesmo fora do domínio, pode repercutir e degradar a área de proteção (SILVA, 2000; apud BELLENZANI, 2002). Áreas protegidas devem ser compreendidas como parte daquilo que as circundam, através de relações econômicas, sociais, culturais e ecológicas.    

Fortalecer a economia rural, através de políticas públicas consistentes, é indispensável para controlar a expansão urbana, pois “Terras desvalorizadas atraem ocupação irregular e desorganizada, desvalorizando-as ainda mais e alimentando o ciclo perverso de degradação ambiental e exclusão social.” (BELLENZANI, 2002).

O conselho gestor é peça imprescindível à continuidade da política de conservação ao longo das alternâncias administrativas da gestão municipal; associada a isso, a fiscalização contínua e efetiva é a etapa que finda o ciclo de um plano consistente e viável à segurança ambiental.

 

REFERÊNCIAS

BELLENZANI, Maria Lúcia: Rede APA Capivari-Monos: uma experiência de participação comunitária na criação de unidades de conservação. In Congresso Brasileiro de Unidades de Conservação, Fortaleza, 2002

Brasil. Lei Federal n° 13.089, de 12 de janeiro de 2015. Institui o Estatuto da Metrópole, altera a Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, e dá outras providências. Brasília, DOU, 13 jan. 2015.

EMPLASA. Guia Metodológico do PDUI – RMSP. São Paulo, dez. 2015.

MARICATO, Ermínia: O Nó da Terra; Revista Piauí, e. 21, / JUNHO 2008

MARICATO, Ermínia: Para entender a crise urbana; Expressão Popular, e.1, São Paulo, 2015

MELLO-THÉRY, Neli: Pressão Urbana em Áreas de Florestas: história e conflitos políticos da proteção ambiental; Mercator – Revista de Geografia da UFC, ano 08, n.16, p.33-44, / 2009

SANTORO, COBRA & BONDUKI: Cidades que crescem horizontalmente: o ordenamento territorial justo da mudança de uso rural para urbano; Cad. Metrop., São Paulo, v. 12, n. 24, pp. 417-440, jul/dez 2010

SANTORO, Paula: O desafio de planejar e produzir expansão urbana com qualidade: a experiência colombiana dos planos parciais em Bogotá, Colômbia; XIV Encontro Nacional da ANPUR, Rio de Janeiro / maio 2011

SANTORO, Paula: Perímetro urbano flexível, urbanização sob demanda e incompleta: o papel do Estado frente ao desafio do planejamento da expansão urbana; R. B. Estudos Urbanos e Regionais v.16, n.1, p.169-187, / maio 2014

SOBARZO, Oscar. “O urbano e o rural em Henri Lefebvre”, in SPOSITO, M. Encarnação Beltrão; Whitacker, Arthur Magon (org.), Cidade e Campo, relações e contradições entre urbano e rural. São Paulo: Editora Expressão Popular, p. 53-63, maio 2010.