Cidades Médias Brasileiras – Potencial Analítico da Legislação Urbanística

Texto de: GUILHERME WATANABE, 19/09/16

RESUMO

O artigo a seguir tem como objetivo discutir a capacidade das cidades médias enquanto objeto de análise da legislação urbanística. Através de uma breve análise histórica o estudo se propõe expor uma natureza metodológica focada a princípio na observação das políticas urbanas da última década.

Palavras-chave: Cidades médias, Legislação Urbanística, Desenvolvimento Intra-Urbano, Pesquisa

 

1. INTRODUÇÃO

O processo brasileiro de surgimento e atividade das cidades intermediárias atravessou diferentes etapas, onde as atuações do setor público, privado e acadêmico, perante as mesmas, se moldavam de acordo com a conjuntura existente.

Representando antes de mais nada um esforço focado na desconcentração do sistema urbano com intuito de gerar um desenvolvimento mais homogêneo, as cidades médias traziam a discussão sobre a relação interurbana e regional.

Então, as cidades médias poderiam contribuir atualmente para a análise de políticas direcionadas para questões intra-urbanas?

A resposta dessa pergunta aparece através da análise cronológica da legislação urbanística brasileira somada às circunstâncias atuais de nossa rede de municípios e à dinamicidade de nossas cidades intermediárias.

 

2. DEFINIÇÃO DE CIDADES MÉDIAS

 O artigo não pretende se aprofundar no debate sobre a definição de cidades médias, mas é válida a exposição do mesmo de forma a apontar os pontos essenciais relativos ao termo.

Alguns aspectos são importantes na definição da cidade média, como o tamanho demográfico, relações externas e a estrutura interna, porém, de acordo com Amorim Filho e Serra (2001), os estudiosos, com o intuito de flexibilizar a análise de cidades médias para os mais diferentes âmbitos de pesquisa, preferem não apresentar definição cristalizada do termo.

De maneira sucinta a definição de cidades médias atualmente passa por características como, redes econômicas e tecnológicas próprias, que influenciam suas relações com cidades grandes e pequenas; infraestrutura capaz de sustentar tais redes e desenvolvimento acelerado.

Entretanto, é importante salientar que os aspectos relativos às cidades médias podem variar a depender do desenvolvimento e história do país, por exemplo, as cidades médias apresentaram no decorrer da história, diferentes patamares demográficos, de acordo com Amorim Filho e Serra (2001). Na década de 70, o patamar demográfico girava em torno de 20 mil e 50 mil habitantes no limite inferior e 100 mil e 250 mil habitantes no limite superior. Atualmente, segundo critérios da ONU citados por Soares (2012), o tamanho populacional das cidades médias fica entre 100 mil a 1 milhão de habitantes. É importante salientar que o fator demográfico não define a cidade média por si só, mas apenas determina a faixa populacional onde as cidades médias estão inseridas.

Fica claro então que a definição das cidades médias apresenta um debate importante, apesar de não ser o interesse principal deste artigo.

imagem1Cidade de Piracicaba, São Paulo, exemplo de cidade média. Fonte:www.skyscrapercity.com

 

 3. CONTEXTO HISTÓRICO DAS CIDADES MÉDIAS NO BRASIL

No Brasil, as cidades médias começam a ganhar relevância nas pesquisas e discussões de políticas públicas a partir da década de 70. O rápido crescimento da concentração populacional ocasionado a partir da década de 50 devido a intensos fluxos migratórios para as grandes metrópoles, a necessidade de expansão da rede socioeconômica nacional e a busca por maior eficiência para determinados ramos, levantam a questão sobre a necessidade de uma melhor estruturação do sistema urbano brasileiro. (AMORIM FILHO; SERRA, 2001)

Nesse período, o sistema urbano brasileiro se estruturava a partir de duas metrópoles nacionais, Rio de Janeiro e São Paulo, poucas metrópoles de alcance regional, um número reduzido de cidades médias e um grande número de pequenos municípios. Nesse formato, as funções econômicas e de poder se concentravam nas poucas metrópoles existentes em detrimento da vasta maioria de cidades pequenas, o que intensificava a desigualdade social e econômica (AMORIM FILHO; SERRA, 2001). Dessa forma, fica clara a falta de uma de transição gradual dos papéis econômicos e de poder no sistema urbano, no caso, a solução encontrada foi a promoção das cidades médias.

Para compreender de que maneira o Brasil prosseguiu em relação à estas cidades é importante ressaltar que são frequentes as discussões sobre qual foi a razão principal que contribuiu para a desconcentração e redução do fluxo migratório para as grandes cidades. Essas razões podem ser resumidas a dois argumentos: As deseconomias de aglomeração e as intervenções do estado.

Em relação às deseconomias de aglomeração, assume-se que o fenômeno de desconcentração já havia se iniciado antes de efetivas políticas urbanas, segundo Townroe (1983 apud STEINBERGER; BRUNA, 2001, p. 37), “o Censo de 1970 já registrava o início de um processo de desconcentração industrial no Estado de São Paulo, redirecionando o fluxo migratório, que antes se dirigia ao núcleo, não só para os municípios periféricos da região metropolitana, como para o interior do estado e para outros estados. “Entende-se então que o fenômeno de desconcentração se iniciou quando, devido a seu tamanho exacerbado, a cidade começou a apresentar ineficiências que superavam as vantagens adquiridas em cidades grandes.

Quanto à intervenção do Estado, podemos citar como primeira política urbana que explicita intenções de intervenção em cidades médias, o II PND – Plano Nacional de Desenvolvimento (1975/79) (AMORIM FILHO; SERRA, 2001). Até a elaboração do II PND, várias propostas de política urbana foram desenvolvidas e apresentadas e todas apresentavam diferentes graus de abordagem do espaço, porém como falado o II PND foi o primeiro a realmente determinar a necessidade de atuação em cidades médias. Entre as propostas anteriores estão: O Plano Trienal (1963-1965), O Plano de Ação Econômica do Governo (Paeg) (1964-1966), O Plano Decenal (1967-1976), O Programa Estratégico de Desenvolvimento (PED) (1968-1970), as Metas e Bases para Ação de Governo (Mebag) (1970) e o I PND (1972-1974). O II PND não definia uma estratégia geral de intervenção no território, mas as estratégias regionais apresentadas demonstravam a intenção de desconcentração e em todas essas estratégias as cidades médias eram relevantes. (STEINBERGER; BRUNA, 2001)

É nesse momento também que o governo brasileiro divide seus esforços em duas vertentes contraditórias: de um lado assumia-se um caráter ligado à ideia de eficiência onde as políticas eram concentradoras e focavam na estabilidade econômica, de outro lado optava-se pela equidade regional através de políticas expansionistas. O investimento em cidades médias, por sua vez, era justificado pelas mesmas serem capazes de satisfazer às duas vertentes, funcionando como polos secundários desenvolviam um sistema urbano mais equilibrado e também se aproveitavam das vantagens provenientes das grandes aglomerações. (STEINBERGER; BRUNA, 2001)

Nesse período também é desenvolvido o Programa de Cidades Médias,  programa iniciado em 1976 que durou até 1986 e que priorizou o desenvolvimento intra-urbano das cidades médias.

Em meados da década de 80 e na década de 90 as cidades médias continuam a apresentar maiores índices de crescimento do que as grandes aglomerações, porém, segundo Amorim Filho; Serra (2001) os investimentos e as discussões focadas nos centros urbanos intermediários e nas políticas regionais, se enfraquecem devido principalmente à priorização de políticas macroeconômicas voltadas para estabilidade monetária, crise fiscal e diminuição do fluxo migratório. Ainda hoje, apesar da pouca atuação do Estado, as cidades médias continuam apresentando crescimento e importância elevados, e mantêm seu papel na estruturação urbana. Seu sucesso é explicado pelo seguinte trecho de Steinberger; Bruna (2001, p. 71):

“Aqui levanta-se a hipótese de que esse duplo processo de concentração e desconcentração está ancorado nas cidades médias porque elas são elos de ligação entre os espaços urbano e regional e entre os interesses públicos e privados. Acredita-se que essa simultaneidade de papéis é a explicação do sucesso de tais cidades.

O elo urbano-regional lhes confere papel de núcleos estratégicos da rede urbana brasileira, na medida em que congregam as vantagens do estar aglomerado no espaço urbano e a possibilidade de estarem articuladas a um espaço regional, mais amplo, que conforma sua área de influência.

Por sua vez, o elo público-privado lhes permite, ao mesmo tempo, satisfazer as necessidades de maximizar tanto a prestação de serviços pelo poder público como as expectativas dos investidores da iniciativa privada e dos moradores, dado que as economias de escala e de urbanização suplantam as deseconomias das grandes cidades.”(STEINBERGER; BRUNA 2001, p. 71)

Essa breve contextualização histórica pretendeu demonstrar a diversidade de fatores e eventos às quais as cidades médias estiveram submetidas e a dinamicidade que as mesmas apresentaram ao se manter relevantes durante as décadas, se não como alvo das atuações, como registro dos efeitos urbanísticos dessas ações. É essa a dinâmica que o artigo explora, a capacidade da cidade média enquanto objeto de pesquisa, que se expande devido à flexibilidade de suas características.

imagem2

Mapa – dispersão das cidades de porte médio no Brasil – 2010. Fonte: Stamm, C., Staduto, J. A. R., de Lima, J. F., & Wadi, Y. M. (2015). A população urbana e a difusão das cidades de porte médio no Brasil.Interações-Revista Internacional de Desenvolvimento Local, 14(2)

Elaborado por Stamm (2013) a partir dos dados do IBGE, Censo demográfico (2011b) Malha municipal digital do Brasil de 1977

 

 4. CONTEXTO DA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA

 A legislação urbanística apresenta um campo importante de pesquisa onde se é possível afetar o espaço intra-urbano, através das ferramentas aplicadas.

Esse estudo foca no Plano Diretor como legislação principal para implantação de ferramentas capazes de impactar o meio urbano, e é a partir de sua trajetória que seguiremos com essa análise.

Villaça (1995) comenta sobre a inconsistência dos planos diretores e explicita àquela época a falta de relação entre a concepção do que seria o Plano Diretor e a aplicação do mesmo. Em seu artigo o autor afirma que em São Paulo um Plano Diretor nunca havia sido aplicado seguindo as características a que se propunha, a saber:

– o Plano Diretor é um momento do processo contínuo de planejamento, envolvendo controle, revisão e atualização periódicos;

– o Plano Diretor se funda num diagnóstico e num prognóstico científicos da realidade urbana;

– a característica principal do Plano Diretor – e que o diferencia de outros planos, particularmente os setoriais – é sua visão de conjunto e de longo prazo dos problemas urbanos. Nas cidades médias e grandes, o plano deve abordar de forma integrada um significativo leque de problemas – de natureza físico-territorial, social, administrativa e econômico financeira;

– como todo plano, ele deve conter metas – se possível quantificadas – e prazos. Dentre as metas destacam-se aquelas referentes à futura organização territorial da cidade, o chamado Plano de Futura Estrutura Urbana. Com relação a este último, os modelos matemáticos de larga escala, cujo “réquiem” já foi rezado em 1973, tem uma importância vital;

-o plano tem de ser aprovado por lei e deve ser elaborado democraticamente, com ampla participação popular.

(VILLAÇA 1995, p. 47)

Essas características segundo Villaça, representam a concepção modernista de Plano Diretor, para demonstrar a falta de relação com o planejamento urbano praticado no país, o autor cita algumas propostas e planos praticados na cidade de São Paulo que não seguem as características listadas, entre eles, o Plano Prestes Maia (1930), o PUB (Plano Urbanístico Básico – 1968), o PDDI (Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado – 1971) e o Plano Diretor de 1988.

Em 2001, o Estatuto da Cidade é aprovado, reforçando a obrigação de produção de planos diretores, que já existia na constituição de 1988, e definindo instrumentos claros a serem aplicados.

A aprovação do Estatuto da Cidade, é um marco nesse caso, já que altera as expectativas do que a legislação urbanística pode oferecer.

O Estatuto da Cidade não cria apenas a obrigação do desenvolvimento da legislação, mas também define ferramentas importantes para, entre outras funções, controlar a especulação, incentivar investimentos, e ordenar o uso do solo. Essas ferramentas, se bem aplicadas, podem de fato contribuir para o desenvolvimento ordenado das cidades médias.

 

5. O POTENCIAL DAS CIDADES MÉDIAS COMO OBJETO DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA

Como demonstrado anteriormente, as cidades médias tinham expectativas bem claras relacionados ao desenvolvimento interurbano, porém, o histórico demonstrado também evidencia outro potencial, a sequência de eventos que definiu o sistema urbano brasileiro também definiu uma diversidade de características nas cidades de porte intermediário.

Partindo dessa diversidade e da aprovação do Estatuto da Cidade, encontra-se um ambiente rico para o desenvolvimento de pesquisas focadas em entender como a legislação urbanística, tem se comportado ao seguir um “padrão” e como a mesma tem afetado o desenvolvimento intra-urbano das cidades.

As cidades de pequeno e grande porte também podem ser viáveis para o desenvolvimento dessa análise, no entanto, as mesmas apresentam alguns fatores que inviabilizam ou dificultam sua investigação. As cidades pequenas se apresentam em número elevado o que seria oportuno ao estudo, porém, parte desses municípios não contém a população mínima exigida para a obrigação do desenvolvimento do Plano Diretor (20mil hab.). Além disso, devido a seu tamanho reduzido, tais cidades não possuem a dinâmica econômica e social necessárias à pesquisa da legislação. Em contraste às cidades pequenas, os grandes centros urbanos apresentam complicações relativas ao número reduzido de cidades e a seu porte exacerbado, criando uma condição que dificulta a criação de paralelos entre esses municípios.

 

 6. POSSÍVEIS OBSTÁCULOS NA ANÁLISE PRETENDIDA

De qualquer maneira, as experiências sofridas pelas cidades médias e o Estatuto da Cidade não são garantias absolutas de eficiência, alguns obstáculos podem aparecer no desenvolvimento da análise da legislação urbanística e esses obstáculos estão principalmente relacionados à atuação do Estado. Se destacam entre esses obstáculos os seguintes pontos:

  • O não cumprimento da obrigação de desenvolvimento da legislação

O Estatuto da Cidade não é a primeira legislação a exigir o desenvolvimento de leis urbanísticas, a Constituição de 1988 já exigia a produção do Plano Diretor em cidades com mais de vinte mil habitantes, e antes disso no Estado de São Paulo desde 1967 a obrigação já existia com a Lei Orgânica dos Municípios. Porém, como demonstrado por Azevedo (1976, apud BRAGA, 1995), essa obrigação e as penalidades pelo seu não cumprimento não necessariamente resultam no desenvolvimento dessa legislação, já que o seu desenvolvimento ainda depende da iniciativa e capacidade do município.

  • O Processo de desenvolvimento da Legislação

Azevedo (1976, apud BRAGA, 1995) também expõe como muitas das leis desenvolvidas no município de São Paulo não foram produzidas por seu próprio corpo técnico, mas sim, em sua maioria, por empresas privadas. Braga (1995) observa que está dependência, resulta de uma falta de equipe própria e pode proporcionar problemas ligados à desconexão das empresas com a realidade política e urbana locais.

  • A aplicação da legislação urbana

Mesmo quando a legislação é desenvolvida ainda podemos nos deparar com o obstáculo gerado pela dificuldade de aplicação e fiscalização da lei, o que independente da técnica empreendida ou autoria da legislação pode ser um problema. A aprovação de uma lei supostamente eficaz não necessariamente significa a sua aplicação.

  • A falta de dados que possibilitem a análise

Um obstáculo mais ligado à pesquisa seria a escassez de dados relacionados às aplicações da legislação urbanística. Essa possível inexistência ou dificuldade de obtenção de dados pode dificultar o desenvolvimento de comparações que demonstrem as situações da legislação urbanística em um dado momento.

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Fluxograma sintético do processo e obstáculos da legislação urbanística. Fonte: Elaborado pelo autor

 

7. CONCLUSÃO

Com a aprovação do Estatuto da Cidade em 2001, abrem-se novas perspectivas para a legislação urbanística, as cidades médias apresentam uma dinâmica econômica própria e porte compatível com as exigências do Estatuto e representam um importante meio de análise da efetividade das legislações urbanísticas. Entretanto, essa possível análise ainda é comprometida por eventuais dificuldades relacionadas à gestão pública.

O que fica claro é que apesar de as cidades médias apresentarem o potencial oportuno à análise da legislação, e mesmo que importantes passos tenham sido dados em benefício da propagação das normas urbanas, ainda são evidentes os problemas de gestão pública que dificultam a efetivação e a eficácia das leis.

Por fim, o que a análise da legislação urbanística através do estudo da legislação de cidades médias poderá encontrar, não serão apenas os impactos intra-urbanos de determinada cidade, mas também as consequências nocivas que a omissão do Estado em uma gestão efetiva da legislação urbanística pode gerar.

 

Bibliografia

AZEVEDO, Eurico Andrade. Avaliação do Planejamento Municipal no Estado de São Paulo. São Carlos, Faculdade de Engenharia, 1976.

BRAGA, Roberto. Plano Diretor Municipal: três questões para discussão. Caderno do Departamento de Planejamento, Presidente Prudente, v. 1, n. 1, p. 15-20, 1995.

AMORIM FILHO, Oswaldo; SERRA, Rodrigo Valente. Evolução e perspectivas do papel das cidades médias no planejamento urbano e regional. Cidades médias brasileiras. Rio de Janeiro: IPEA, p. 1-34, 2001.

STEINBERGER, Marília; BRUNA, Gilda C. Cidades médias: elos do urbano-regional e do público-privado. ANDRADE, Thompson A.; SERRA, Rodrigo V. Cidades médias brasileiras. Rio de Janeiro: IPEA, 2001.

VILLAÇA, Flávio. A crise do planejamento urbano. São Paulo em perspectiva, v. 9, p. 45-51, 1995.

SOARES, Beatriz Ribeiro. Repensando as cidades médias brasileiras no contexto da globalização. Formação (Online), v. 1, n. 6, 2012.

STAMM, Cristiano et al. A população urbana e a difusão das cidades de porte médio no Brasil. Interações-Revista Internacional de Desenvolvimento Local, v. 14, n. 2, 2015.